Espaço de estacionamento;
concessão; competência material*
I. O sumário de RL 23/10/2025 (92194/24.1YIPRT.L1-2) é o seguinte:
1. Numa injunção para pagamento de quantia pecuniária resultante de utilização, por pessoa particular, de um parque de estacionamento público concessionado a uma sociedade comercial são materialmente competentes os tribunais comuns.2. A partir do momento em que o Município concessiona o espaço de estacionamento (que é público, sem dúvida) e fá-lo a uma entidade privada para efeitos de gestão e manutenção, emerge, ex novo uma relação de direito privado agora entre o concessionário (sociedade anónima) e os respetivos utilizadores/ pagadores.
3. E essa relação de direito privado não cabe em nenhuma das alíneas do nº1 e 4 do art. 4º do ETAF na redação introduzida pelo Lei 13/2002, de 19 de fevereiro, aplicável nestes autos com a redação introduzida pelo DL 214-G/2015, de 2 de outubro que alterou as alíneas e) e f) do Nr.1 do Art.4º do ETAF e, posteriormente pela L 114/2019, de 12 de setembro, que introduziu a alínea e) ao Nr.4 do Art.4º do E.T.A.F).
II. Na fundamentação do acórdão escreveu-se o seguinte:
"No caso vertente, estamos perante um procedimento de injunção instaurado, em 07.10.2024 por via do qual a recorrente pretende cobrar a quantia de 1.428,00 € a título de capital, acrescida de juros de mora, vencidos no montante 50,57 €, e da taxa de justiça paga, no montante de 76,50 €, relativa ao pagamento de estacionamento automóvel, na Praia da Vitória e que a recorrida não pagou até ao momento.
Sendo este o pano de fundo do litígio, a questão a decidir centra-se na competência material dos tribunais comuns para apreciar e decidir este tipo de conflitualidade, e que tem sido objeto de decisões distintas.
Salvo melhor opinião, a sentença recorrida centra a sua argumentação na análise da relação contratual entre o Município e a entidade concessionária- a Data Rede, desconsiderando a relação entre as partes no presente litígio a saber, o contrato de parqueamento celebrado entre a ora Recorrente (requerente da injunção) e a recorrida (requerida nos autos de injunção).
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Efetivamente, na Decisão Sumária proferida nos autos Nº 118028/24.7YIPRT.L1, anexa ao recurso (em que foi relatora, a ora 2ª Adjunta), foi adotada a tese da competência material dos tribunais comuns por se entender inter alia que estava em causa uma relação de direito privado e não uma relação administrativa ou um contrato administrativo.
Por seu turno, o Tribunal da Relação do Porto, no Acórdão proferido no processo Nº 126611/24.4YIPRT.P1, datado de 26.06.2025, que pode ser consultado em https://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/6cec1f2c5547f40480258cc00045201b?OpenDocument, decidiu em sentido contrário, concluindo nos seguintes moldes:
“Os tribunais administrativos e fiscais são os competentes para tramitar e julgar acção declarativa, intentada por empresa concessionária da exploração e gestão de zonas de estacionamento de duração limitada municipais, que visa a obter de particular utilizador de tais zonas o valor da taxa correspondentemente devida.”
Entendemos, salvo melhor opinião que a posição vertida na Decisão Sumária acima referida é a que melhor espelha o quadro normativo aplicável à situação sub judice.
Passemos a explicar.
Importa relembrar que, para a determinação da competência do tribunal em razão da matéria, que se fixa no momento em que a ação é proposta (art. 38.º, n.º 1, da LOSJ e art. 5.º, n.º 1, do ETAF), importa aferir dos termos em que é formulada a pretensão do autor, maxime os respetivos fundamentos, a causa de pedir e de pedido.
No caso em apreço está em causa o pedido de condenação da Requerida ao pagamento de uma quantia pecuniária, em favor da Requerente, resultante da utilização do (s) parqueamento(s) explorados pela Requerente/ aqui Recorrente na Praia da Vitória num período temporal compreendido entre os dias 05/11/2018 e 03/06/2024.
Assim, e em primeiro lugar, há que distinguir duas dimensões do problema que não se confundem entre si; a primeira relação jurídica que está em causa é, realmente, uma relação de cariz administrativo porquanto, envolve o Município (entidade coletiva de direito público) e a concessionária Data Rede, sociedade comercial, mas sujeita que também foi à legislação administrativa e a prévio concurso público.
Neste contexto, ficou demonstrado que, em 27/07/2011, o Município da Praia da Vitória celebrou com a autora um contrato que teve por objeto a concessão da instalação, manutenção e exploração dos parquímetros da Praia da Vitória, pelo período de cinco anos (cfr. cláusulas 2.º e 3.º do contrato de 27/07/2011 junto com a ref.ª 6183999), tendo, para o efeito, sido promovido o competente concurso público (cfr. preâmbulo do contrato de 27/07/2011 junto com a ref.ª 6183999). O referido contrato de concessão da instalação, manutenção e exploração dos parquímetros da Praia da Vitória foi prorrogado pelo período de cinco anos, por acordo datado de 09/12/2015 (cfr. cláusula 1.º do contrato de 09/12/2015 junto com a ref.ª 6183999).
E em 27/12/2019, entre Município da Praia da Vitória e a autora foi celebrado o acordo modificativo ao contrato de concessão da instalação, manutenção e exploração dos parquímetros da Praia da Vitória, tendo sido acordado que a concessão seria feita pelo período de cinco anos, sendo prorrogada a sua vigência até 31/07/2024 (cfr. cláusula 1.º do contrato de 27/12/2019 junto com a ref.ª 6183999), bem como que o referido acordo modificativo não altera as prestações principais abrangidas pelo objeto do contrato (cfr. preâmbulo do contrato de 27/12/2019 junto com a ref.ª 6183999).
Neste caso, o contrato celebrado entre o Município e a Concessionária é, sem dúvida, um contrato de direito público administrativo.
Já a segunda relação, a que se estabelece entre esta última entidade e o cidadão utilizador do parqueamento, neste caso, a recorrida AA é, eminentemente, uma relação de direito privado.
Efetivamente, a partir do momento em que o Município concessiona o espaço de estacionamento (que é público, sem dúvida) e fá-lo a uma entidade privada para efeitos de gestão e manutenção, emerge ex novo uma relação de direito privado, agora entre o concessionário (sociedade anónima) e os respetivos utilizadores/ pagadores.
Isto porque, nesta segunda relação jurídica, nenhum dos contraentes é uma entidade pública, o objeto do contrato não é a prestação de um serviço de natureza pública, mas um contrato de estacionamento, sendo que, as regras aplicáveis ao caso de eventuais incumprimentos serão as da lei civil.
Ora, o art. 212.º, n.º 3, da CRP define o âmbito da jurisdição administrativa por referência ao conceito de relação jurídica administrativa, já que prescreve competir aos tribunais administrativos o julgamento de acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, sendo residual a competência dos tribunais judiciais, ou seja, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra jurisdição, conforme resulta do artigo 40.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, Lei 62/2013, de 26 de agosto, nas diversas alterações, sendo a mais recente a introduzida pela Lei 18/2024, de 5 de fevereiro.
Por seu turno, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de fevereiro, quinze vezes alterado, a última das quais, pelo DL 74-B/2023, de 28 de agosto descreve no seu artigo 4.º quais os litígios cuja apreciação compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
As alterações introduzidas por este diploma, no que respeita ao artigo 4.º do ETAF e que contém a matéria de competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal (não matéria de organização e funcionamento), entraram em vigor 60 após a publicação (artigo 15.º do DL 214-G/2015), ou seja, já se encontravam em vigor à data da propositura da presente injunção- 07.10.2024.
É que, para a determinação da competência do tribunal em razão da matéria, que se fixa no momento em que a ação é proposta (art. 38.º, n.º 1, da LOSJ e art. 5.º, n.º 1, do ETAF), importa aferir dos termos em que é formulada a pretensão do autor, maxime os respetivos fundamentos, a causa de pedir e de pedido, como vimos supra.
Efetivamente, tendo a injunção dado entrada em juízo em 07.10.2024 é à luz da redação do art. 4º do ETAF, na redação vigente à data da propositura da ação e que se mantém, que iremos analisar e decidir sobre a competência material daqueles tribunais para decidir o pleito.
Dispõe o art. 4º, nºs 1, al. e ) e 4, al. e), do ETAF o seguinte:
Artigo 4.º - Âmbito da jurisdição1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: [...]e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes; [...]4 - Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal: [...]e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva. [...]
O contrato em causa nos autos é o estabelecido entre a concessionária ou adjudicatária da Câmara e o utilizador do espaço de estacionamento, não se confundindo com o contrato, esse sim um contrato público de natureza administrativa, celebrado entre a Câmara Municipal, na qualidade de concedente ou adjudicante, e a sociedade de direito privado, ora apelante, na qualidade de concessionária ou adjudicatária.
O contrato em causa nos autos – celebrado entre a concessionária, empresa de direito privado, e o seu cliente, sujeito de direito privado, contrato pelo qual a primeira permite ao segundo parquear o veículo em dado espaço mediante um preço, e o segundo se obriga a pagar o dito preço ao estacionar o veículo no concessionado local –, trata-se de um contrato de direito privado que, à luz do ordenamento vigente, cai sob a alçada dos tribunais judiciais, e não sob a dos tribunais administrativos e fiscais. [...]
Nos termos da atual alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à «validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes». Claramente, o contrato em causa nos presentes autos não se subsume à previsão da alínea acabada de transcrever (nem a qualquer outra alínea do mesmo número e artigo).
O contrato de utilização temporária de espaço público para estacionamento em causa nos autos, celebrado entre a empresa privada, ora apelante, e o utilizador privado, ora apelado, não é um contrato administrativo, não é um contrato celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, não é celebrado por pessoa coletiva de direito público, e não é celebrado por qualquer entidade adjudicante.
A noção de contrato administrativo, que é eminentemente doutrinária, encontra-se nos manuais de direito administrativo como contrato celebrado entre uma entidade pública (Estado, autarquias locais, entidades públicas empresariais) e um particular ou outra entidade pública, visando a prossecução do interesse público. No “lexionário” do Diário da República, o contrato administrativo está definido como «acordo de vontades bilateral ou plurilateral, envolvendo sempre, pelo menos, um contraente público, sujeito a um regime substantivo de direito administrativo, como tal qualificado pela lei reguladora da contratação pública ou por lei especial». Hoje, os contratos administrativos são regidos pelo Código dos Contratos Públicos (CCP), que tipifica algumas espécies, como a empreitada de obras públicas, a concessão de obras públicas ou de serviços públicos, a locação de móveis, a aquisição de móveis e a aquisição de serviços. Lê-se, a propósito, no preâmbulo do DL 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos, que, no que concerne ao título dos contratos administrativos em geral, «a primeira nota vai para a preocupação de preservação do quid specificum dos contratos administrativos, perceptível através dos seguintes aspectos: (i) recorrente apelo aos imperativos de interesse público (por exemplo, na modificação e resolução contratuais); (ii) manutenção de importantes poderes do contraente público durante a fase de execução do contrato administrativo; (iii) criação de figuras como a da partilha de benefícios; (iv) criação de regras especiais para as situações de incumprimento do contraente público; (v) introdução de normas que versam, directa ou indirectamente, a repartição de risco entre as partes contratantes.
Em todas as noções de contrato administrativo encontramos três aspetos essenciais: a presença de uma entidade pública como parte contratante; a prossecução do interesse público; e, a sujeição a um regime jurídico especial de direito administrativo. Basta dizer que nenhuma das partes no litígio dos autos é uma entidade pública, para não se estar em presença de um contrato administrativo. A relação submetida a juízo, que visa a cobrança de valores que a requerida devia ter pago por ter estacionado o carro em dados locais e não pagou, também não está sujeita ao direito administrativo. Nesta relação, nenhuma das partes visa o interesse público. Não confundamos a relação dos autos com a relação de direito administrativo, constituída por contrato administrativo e submetida às regras do CCP pela qual a Câmara concessionou à ora requerente e apelante a exploração de certos espaços públicos para estacionamento. Nessa relação existe, sim, interesse público (nomeadamente o da contenção do estacionamento desorganizado e a obtenção de receitas para alocar a outros interesses públicos), que a Câmara procura satisfazer através do contrato de concessão.
Com o dito, fomos adiantando que o contrato dos autos não só não é um contrato administrativo, como não é um contrato celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, nem nele intervém qualquer pessoa coletiva de direito público. Intervém nesse contrato alguma entidade adjudicante (último requisito da vigente alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF)? Claro que não: as partes nos contratos dos autos são a empresa privada (adjudicatária da Câmara, adjudicante é a Câmara) e a requerida.
As entidades adjudicantes estão elencadas no artigo 2.º do CCP, são entidades públicas ou, pelo menos, de direito público que celebram contratos públicos mediante aceitação de proposta ou escolha de uma de entre as propostas apresentadas no âmbito de um procedimento de contratação pública (v. artigo 73.º). A requerente, ora apelante, não é entidade adjudicante, mas sim empresa adjudicatária num contrato de concessão, por isso, também designada concessionária.
Em suma e em conclusão, os contratos em causa nestes autos não se relacionam com o disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, nem com qualquer outra.
Afastamos também e por motivos já expostos a aplicação da alínea o) que se reporta a relações jurídicas administrativas e fiscais, às quais não se subsume a relação estritamente privada dos autos.
Não se desconhece jurisprudência em contrário, incluindo recente Ac. do Tribunal de Conflitos, de 08-05-2025, proc. 079534/24.2YIPRT.P1.S1.
Por tudo o acima exposto, não encontramos na jurisprudência relativa a processos posteriores à entrada em vigor da alteração de 2015 argumentos que nos convençam da subsunção feita em qualquer norma do vigente art. 4.º do ETAF.
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Por outro lado, um último argumento a considerar e que se prende, em nosso entender com uma opção clara do legislador:
Sendo o objeto do contrato o parqueamento de uma viatura não estão em causa nem bens nem serviços públicos essenciais porquanto, se atentarmos na redação da Lei dos Serviços Públicos (Lei n.º 23/96, de 26 de julho) resulta claramente da mesma que, a matéria atinente à prestação e fornecimento dos serviços públicos aí elencados, constitui uma relação de consumo típica, não se justificando que fossem submetidos à jurisdição administrativa e tributária, tal como resulta claro da al .E), do nº4 do art. 4º do ETAF.
Este raciocínio do legislador pode «mutatis mutandis» e, por maioria de razão, ser transposto para relações jurídicas como a dos autos, à luz de “boa” hermenêutica legal. Ou seja, os contratos entre duas entidades privadas, sujeitas ao regime do direito privado, ainda que esteja em causa a utilização de um bem público (que não seja um serviço essencial) não serão decididas pelos tribunais administrativos mas recaem antes na esfera de competências dos tribunais judiciais, os quais, são também os competentes para a apreciação destes tipo de litígios de consumo.
Termos em que, atento o que acima ficou dito, consideramos procedente a apelação, revogando-se a decisão recorrida."
*3. [Comentário] Em RL 10/2/2026 (736/24.0T8VPV.L1-7) concluiu-se o seguinte:
"[...] facilmente se percebe que não há nenhum “contrato de estacionamento” de viaturas em zonas de parqueamento situadas no domínio público viário municipal, celebrado pela concessionaria com o utilizador, nos moldes descritos na mencionada jurisprudência minoritária. Não há nenhuma fixação de preço (de um putativo serviço) ou de qualquer outra cláusula contratual tacitamente manifestadas. Não se pode surpreender aqui a tutela civil das putativas vontades declarativas convergentes da concessionária e do utilizador. Todas as condições do estacionamento estão fixadas num regulamento municipal, não resultando de normação contratual.O utilizador ocupa o lugar de estacionamento, não porque a concessionária o autoriza, mas porque tem um direito próprio de o fazer, por se tratar de um bem do domínio público de uso comum (art. 84.º, n.º 1, al. d), da Con. Rep. Portuguesa e 25.º do RJPIP). Deve pagar uma taxa, porque assim foi decidido pela autarquia, mediante normação geral e abstrata (regulamentar), dado que o aproveitamento do estacionamento no arruamento urbano é divisível e proporciona vantagem especial (art. 25.º, n.º 2 do RJPIP), pois impede os restantes munícipes de utilizarem o mesmo espaço, no mesmo período de tempo, e não porque concessionário e utilizador assim o convencionaram.
A atividade da concessionária mais não é do que de prestação de serviços de instalação de equipamentos de pagamento, fiscalização da autoliquidação da taxa, cobrança das taxas devidas (com emissão de avisos de liquidação, por exemplo) e emissão de recibo, nos locais e nos valores fixados no regulamento municipal. A concessionária não celebra contratos com os utilizadores."
A melhor orientação é -- segundo parece -- a que considera que uma coisa é o contrato de concessão e outra o contrato de estacionamento, pelo que qualquer questão relativa a este estacionamento deve ser dirimida nos tribunais comuns.
